Internalização de custos sociais – sunk cost social

Artigo de Julis Orácio Felipe, Advogado em Santa Catarina

terça, 31 de janeiro de 2012

Existem muitas discussões a respeito do papel do estado na economia. Alguns admitem que o estado deixe a iniciativa privada totalmente, outros acreditam no estado social, onde o Estado ficaria responsável apenas por algumas atividades, como educação e saúde. Sua atuação seria limitada e custeada por tributos do tipo imposto.
No caso brasileiro sabemos que a constituição determina formalmente prioridades para o uso das receitas tributárias e então os entes públicos acabam por verem minguar suas possibilidades de investimento, principalmente em infraestrutura e nas atividades acima citadas, como construção de hospitais e escolas.

O direito civil brasileiro, de certa maneira, despertou para o tema ao criar o Estudo de Impacto de Vizinhança, que requer ao empreendedor compensar algumas externalidades sociais e ambientais da operação de um empreendimento, colaborando com o ente estatal na melhoria das condições locais que não existiriam caso o empreendimento não fosse instalado.

Tal medida desoneraria o Estado da implantação de alguns equipamentos públicos, de maneira que haveria certa economia de tributos do tipo imposto, a serem então melhor utilizados em outras prioridades.

O questionamento persiste, pois um empreendimento gera empregos, o que por sua vez melhora a qualidade de vida local e colabora para arrecadação de tributos, por meio do aumento da renda individual e comunitária. Todavia, conforme nosso sistema tributário, sabemos que os tributos são centralizados na união, enquanto alguns problemas gerados são locais e a repartição das receitas tributárias de retorno não é justa, além de ocorrer sempre num futuro distante.

Mas é uma idéia muito simplista, de trabalhar apenas com a questão da geração imediata de empregos diretos e indiretos, pois determinadas atividades e instalações requerem mais investimento do poder público para que funcionem. Basta imaginar o que pode ocorrer de imediato com um pequeno município a partir do simples anúncio da instalação de uma montadora de automóveis em seu território.

O poder público então é parceiro de investimentos do empreendedor, por conta da imediata geração de empregos, às vezes até concedendo benefícios fiscais, mas a contrapartida ideal não existe por parte da iniciativa privada. É a chamada externalidade social, semelhante a conhecida externalidade ambiental.

Baseado na premissa acima já se verifica em alguns países e até no Brasil mecanismos de internalização de custos sociais na instalação de algumas atividades, principalmente as grandes obras ou atividades de grande porte, como a exigência de contratações de mão-de-obra local colocadas em licenças ambientais em determinados segmentos.
Embora colocada tal exigência em local impróprio (licença ambiental), sem a obrigação legal formal, constituída em norma do tipo lei, esse fato demonstra uma visão do ente público sobre o tema.

Exemplo bastante objetivo encontramos na constituição do Estado do Pará, para a atividade de mineração:

• Art. 245. O Estado definirá, através de lei, a política minerária e hídrica, defendendo seus interesses, inclusive interrompendo atividades predatórias, resguardando a soberania nacional sobre a pesquisa, exploração, lavra e uso dos recursos naturais renováveis e não renováveis, disciplinando a conservação e o aproveitamento racional dos bens minerais e das águas observando os seguintes princípios:
  
  
• III - internalização dos efeitos positivos gerados pela exploração dos recursos minerais e hídricos do Estado, de forma a:
  
  
• IX- defesa ao direito de sua população alcançar um padrão adequado de bem-estar social e econômico, através de um processo de desenvolvimento integrado setorialmente e harmonioso territorialmente, buscando assegurar que:
  
  
• c) os grandes projetos localizados em território paraense sejam responsáveis pelo financiamento de ações e serviços que visem compensar e atender aumento significativo da demanda de infra-estrutura social, sanitária, urbana e educacional decorrentes de sua implantação, a ser considerada como custo social consentirá, assim como sejam eles responsáveis por ações voltadas para evitar a solução de continuidade de auto-sustentação econômica dos núcleos populacionais criados ou ampliados no interesse desses projetos;

Nosso sistema constitucional, através de vários princípios, já sinaliza para uma evolução normativa nos termos do texto de lei acima destacado, como o princípio da dignidade da pessoa humana, da razoabilidade, da função social da propriedade, da isonomia, da erradicação da pobreza, entre tantos outros.

Conforme dissemos, é um tema bastante polêmico justamente em função da alta carga tributária que a iniciativa privada recolhe, o que certamente irá gerar acaloradas discussões.

A solução passa pelas respostas a algumas perguntas:

Qual deve ser o papel do estado na economia? Como compensar externalidades sociais positivas ou negativas de um empreendimento, isonomicamente, em relação à arrecadação existente? É aceitável a instalação de um determinado empreendimento privado, com incentivos estatais, visando apenas a geração de empregos, mas deixando outros ônus para o Poder Público, causando um esvaziamento de caixa dos órgãos estatais para contornar externalidades? Essa deficiência sistêmica estaria a demonstrar que ainda há espaço para aumentos de tributos ou que o Poder Público gasta indevidamente o que arrecada? É possível determinar economicamente um balanço socioambiental da instalação de um determinado empreendimento a fim de verificar se foi instalada uma relação “ganha-ganha” entre poder público, coletividade e iniciativa privada? Na hipótese de ocorrer um déficit no caixa do Poder Público ao admitir a instalação de determinada atividade, por conta de externalidades geradas, acrescido ou não por incentivos fiscais, quem autorizaria tal assunção de dívida, já que o bem estar coletivo é direito difuso?

No momento pensamos que a equação pende para o estabelecimento de normas voltadas para determinadas atividades, obrigando-as a assumirem determinados compromissos sociais, assim como já devem assumir compromissos ambientais, principalmente em virtude de que as situações da vida real ocorrem nos municípios e a repartição da receita tributária não atende as expectativas locais.

Fonte: Artigo de Julis Orácio Felipe

Autor: Julis Orácio Felipe, Advogado em Santa Catarina